b化繁为简b

  化繁为简从来就是一个大有文章的主题。本书主要阐述了如何简化政府，去除不必要的繁文缛节，提高政府工作效率，建设有利于国家、方便民生的方法。以最先进的计算机和平板电脑为例，我们在10年前根本没办法想象这类设备的应用程序的复杂程度。但在用户看来，计算机的界面很友好、应用简单、信手拈来，我们根本不需要用户指南，仅凭自己已经掌握的简单操作方法就能够轻松使用。政府的运行也应该如此。

  我之所以说这番话，不是认为政府的规模应该变小。我认定在某些领域里，浓缩即是精华，有时候是越小越好。政府机构应该被简化，但本书讨论的并不是“政府可否被取代”这样的问题。要简化政府，首先政府得存在。而“用户友好”这一类词并不意味着用户应该变得更友好，产品应用需要化繁为简，这样才可以增强用户的满意度，因为用户很难接受纷繁琐碎、杂乱无章的事物。诚然，有些事情简化不了。但对于政府的未来，简化则是大势所趋。无论现有政府的机构规模如何，冗余必然存在。要理解我何以得出这些结论，并了解当前简化政府的过程以及政府未来的发展趋势，就必须从回顾过去开始。

  2008年，我和妻子萨曼莎·鲍尔第一次约会。确切地说，当时我们还没有谈恋爱。当时，她曾试探性地问我：“如果你可以自由选择世界上所有的职业，除了法律教授外，你还愿意做什么？”后来我才知道，她期望听到的答案是加盟东大街乐队或与歌手布鲁斯?斯普林斯廷同台献艺，再不然在波士顿红袜队当游击手也行。没想到我在沉思片刻后，却用最憧憬而期待的表情对她说：“进入白宫信息与监察事务办公室（OIRA）。”

  她后来又问：“这是个什么部门？”其语气有几分不屑。看到我如此认真，她才煞有介事地好奇起来。不过这样的一个问题也不算太无聊，毕竟我和她因此有了第二次见面的机会。

  白宫信息与监察事务办公室位于华盛顿，是一个对白宫颇有一定的影响力的部门，规模不大，但作用不小，其简称就是OIRA，英语全称是“White House Of.ce of Information and Regulatory Affairs”。它是按照《缩减文书工作法案》的规定成立的。这个法令确有其事，我可没瞎掰。《缩减文书工作法案》规定未经白宫信息与监察事务办公室的允许，禁止美国联邦政府的任何机构从民众身上收集信息，也不可以要求民众填写任何表格。1981年，罗纳德·里根总统授权白宫信息与监察事务办公室监管联邦立法过程，这可是一项具有划时代意义的举措。里根总统还以总统令的形式发布了一项颇具争议的重令，即“仅当政府的监管行动对社会的潜在利益大于潜在损失时，才准予执行”。里根总统还指定白宫信息与监察事务办公室负责监督这一法令的执行。

  那一年，我还是美国司法部的一名年轻律师。阴差阳错，我有幸参与了确立白宫信息与监察事务办公室职能合法化的工作，我甚至有机会参与所有颇具成效的重大规定的拟定过程。我能领导白宫信息与监察事务办公室的工作，可以说圆了我将近30年的梦想。

  2009~2012年，我担任白宫信息与监察事务办公室的负责人。因为身居这一要职，我辅助监督联邦政府各大机构颁布了近2 000条规定。在奥巴马总统的领导下，我提出了简化政府管理工作的建议，包括法规用语凝练直白，减少繁文缛节，化繁为简，减少颁布成本高、意义不大的规章制度等。我主张按照行为经济学的原理，以简单、低成本、追求自由的方式，“循循善诱”地实现政府对人民的承诺，促进储蓄，提升人民的生活水平，延长人民的寿命。遵照奥巴马总统的指示，我提出要以成本和收益为导向，努力确保政府工作规范，一切从事实和证据出发，而不是凭借直觉、传闻、教条，或者按照少数权贵的意志办事。

  本书描述了我在担任白宫信息与监察事务办公室负责人期间美国政府发生的变革。我提出的诸多简化政府规定的建议和举措，其中一些得以实施，一些即将出台，还有一些有望在遥远的未来实现。正如大家看到的，这些举措不仅在全球很多国家的政府贯彻实施，还在无数私人组织中开展，包括大大小小的公司。在个人生活中，我们也不可避免地使用这一些方法。所有人都可以从化繁为简的原则和行动中受益。

  白宫信息与监察事务办公室负责人常被人称为美国的“法治沙皇”。这绝对是言过其实。美国总统负责治理美国，美国也不可能有“沙皇”，但是这种观点足以明确这个部门的影响力和工作范围。白宫信息与监察事务办公室是美国法治的保驾护航者。

  该办公室负责监督有关空气清洁和水资源、食品安全、金融稳定、国民安全、医疗保健、能源、农业、工作场所安全、性别和种族歧视、高速公路安全、移民、教育、犯罪、残疾人权利等方面的联邦法规。没有白宫信息与监察事务办公室的批准，美国任何内阁部门，包括交通部、财政部、国务院和美国环境保护署都不得颁发任何重要的指令和规定。这已经成了不成文的规定。

  当然，白宫信息与监察事务办公室也并非独挑大梁、自成一体的机构，其负责人直接为美国总统效力。总统行政办公室内有很多重要人物有权对政府的规定提出自己的看法。例如，白宫信息与监察事务办公室凡事都要征得管理和预算办公室主任的同意，这位主任内阁成员的工作重心通常是预算，但对政府规定的拟定也有发言权。此外，美国国家经济委员会和美国国内政策委员会的主席也有权监督联邦政府的规定，这两个机构在美国白宫西翼均设有办公室，它们的立场也很重要。

  对于科学问题，科学技术政策办公室主任的看法具有核心作用。美国总统经济顾问委员会针对经济问题拥有权威的专家见解，在联邦政府制定规定的过程中发挥着无法替代的作用。副总统办公室常肩负着补充重大信息的责任。白宫办公厅主任负责白宫的日常事务管理。无论美国总统是谁，办公厅主任的人选至关重要，因为这个人要效忠总统、保证总统工作的有序开展。白宫信息与监察事务办公室隶属于总统行政办公室，不是自由的个体组织，而总统是白宫所有部门当仁不让的领袖。

  然而，白宫信息与监察事务办公室有权推迟或者叫停政府规定，甚至对总统内阁成员有否决权。这表明其负责人在政府制定规定的过程中举足轻重。比如，白宫信息与监察事务办公室认定有更理想的高速公路事故的救助方式，只要这样的形式更人性化、更高效、更简单，且与当前所用方法不一样，哪怕不能确定其成效，白宫信息与监察事务办公室也有机会和交通部合作一起探讨是否应采纳新的做法。若白宫信息与监察事务办公室认定某条涉及清洁水资源的规定不能实施，那么这条规定就非常有可能胎死腹中。我担任白宫信息与监察事务办公室负责人若干年后，曾有一位美国总统内阁成员来到我的办公室向顾问诉苦：“我是给卡斯?桑斯坦打工的。”虽说这只是句玩笑话，但也足以说明白宫信息与监察事务办公室的地位。

  白宫信息与监察事务办公室在制定总统工作日程的过程中扮演着重要的角色。在获得总统和其他高层官员的支持后，这个部门有能力影响美国政府的发展趋势。白宫信息与监察事务办公室可以否决复杂、经济负担重的政府指令，也可以大力提倡和推动某些指令的实施。它还能够最终靠鼓励政府机构保护中小企业，让它们无须受制于某些耗时耗力的规定。该部门可以出台新的规定以保护人权和食品安全，避免性侵犯，大幅度提升汽车燃料的经济性。它还能支持政府预防的行动，要求政府机构废除或者减少过时或者代价巨大的行政规定，采取一定的措施避免司机分心驾驶，禁止人们歧视性取向不同常人的人，推进电子化医疗归档的实施，减少相关成本，帮助医院拯救更多的生命。白宫信息与监察事务办公室在多个角度均能施加其独特的影响力，帮助相关机构拯救生命、改善生活。

  我和奥巴马总统相识于1991年，当时他刚开始在芝加哥大学法学院教书，20多年来，芝加哥大学法学院一直是我的职业的大本营。大约在1990年左右，芝加哥大学的一个朋友兼同事跟我谈及一位血气方刚、言辞犀利的年轻人，此人当时正担任《哈佛法律评论》的编辑。我对当时的谈话记忆犹新，大概是因为奥巴马这一个名字很特别的缘故。这位朋友认为芝加哥大学法学院缺乏奥巴马这样的人才。于是，我和奥巴马就成了同事，之后又成了朋友。从那以后，幸运之神眷顾了我，否则我也不可能在白宫信息与监察事务办公室从事我梦寐以求的事业。

  对待政府监督管理问题，有些政府官员往往会关心哪些群体支持或者反对某项政策提议，哪些群体对公共政策满意，哪些人对政府不满，某些可行的监管措施能否取悦民众而不是得罪民众。这样一些问题本身很重要，政府官员需要寻找这样一些问题的答案，但是这样一些问题却并非核心问题。我的手下偶尔会提及利益群体的观点和立场，我给出的回应是（希望我的回答到位，还不失幽默感）：“都想些什么呢？能别那么俗气吗？”

  作为白宫信息与监察事务办公室的主管，我主张重点回答下列这样一些问题：提出的管理规定可能会产生怎样的后果？我们对其的了解程度如何？这些管理规定对民众产生了怎样的影响？涉及的成本和回报分别有多少？政府采取怎样的措施才能摆脱一切按照直觉或者预期行事的方式？现行的政府规定对美国民众产生了怎样的影响？有哪些管理规定是真正为人民服务的？我们怎么样才可以化繁为简，提升工作效率？

  要回答这样一些问题，需要有科学的方法。联邦政府内外各领域的专家也是不可或缺的。为了确定政府管理规定的影响，经济学家起到了核心的作用。社会科学多个领域的前沿发展和先进理念也为我们研究怎么样简化政府提供了有益的见解，包括行为经济学等。我们关注的并非标准的经济学理论所虚拟的人们的行为，而是实实在在的行为。我们努力将这些领域的最新发现融入政府的决策过程中。前方的道路还很漫长，我们在探索之路上将大有作为。

  显然，这方面的研究需要更加多的实证基础，这也正常。人们需要务实、理智的政府。一如大家都喜欢天气晴好多过寒风凛冽的日子。看看《点球成金》这本畅销书（后被改编成电影并获得奥斯卡奖提名）中描述的比利?比恩和他那位沉迷于统计数据的助理保罗·德波戴斯塔的故事。他们二人将奥克兰运动家队打造成为一流的棒球队。这两位举世闻名的人物在短短的几年时间里，迅速改写了美国棒球队的历史。他们用实实在在的数据说话，大胆开拓、突破常规，不再靠惯例进行决策的判断。

  “我就问一个问题”，比利说，“他要是擅长击球，怎么就拿不出更好的击球成绩呢？”

  球探们一再强调：“这家伙体能不错！这个队员的体质是最棒的！”每当听到有人这样说时，比利就会说：“我们这儿可不卖牛仔裤，光有型有什么用！”就这样，哪怕这个球员集万千宠爱于一身，比利也有一定的可能把他从种子选手名单中剔除！

  人们对待政府监管的态度和做法与很多古板的棒球球探的思维方法和做法类似。比利·比恩接手棒球队之后，一切都变得不同。球探看重的是球员是不是这块料，有没有过硬的身体素质。

  就政府管理工作而言，有些言论常不绝于耳。“公众非常担心！民意调查显示绝大多数人希望对空气污染问题采取保护的方法！业内观点非常激进！环境保护主义者可能会失去理智！某位高权重的参议员对此很不安！如果发生意外，赔了钱让人永远翻不了身啊！”我在政府工作，每个星期都会听到有人这样说。

  这些提法绝对没说到点子上。要知道政府管理的关键是要明确政府出台的政策和规定对应的目标是什么。实际上，政府的作用是寻找更好的定位管理规定目标以及实现的方法。政府都要向比利·比恩和保罗·德波戴斯塔学习，敢于挑战传统，在出台管理规定前预测其作用，在事后做验证。同时，要适时让一些高调出台但收效甚微的规定退出历史舞台。